离开来，建立独立行使政府职能的储备调节机构。重要农产品的储备调节，应当由中央政府决策，实行一级调控，与此相对应，也应由中央财政，以全额出资的方式，建立农产品储备调节基金，切实保证农产品储备调节体系的有效运转。
　　四是支持建立农业风险保障体系。农业是一个高风险产业，同时处在自然风险和市场风险之中。从1982年开始，由中国人民保险公司开办农业保险业务。由于缺乏政府财政的支持，农业保险盈利水平低，甚至亏损，中国人民保险公司作为一个商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。可以考虑采取财政拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。
　　九、走农业可持续发展之路
　　随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源的短缺的矛盾将进一步加剧。在中国农业发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前中国实有耕地19亿亩，1957至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0．8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0．5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒。围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，大陆共有大于25度的坡耕地９１５１万亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。长江流域是中国粮食作物和经济作物的重要产区，总面积为180万平方公里，目前水土流失面积已由50年代的36万平方公里上升到56．2万平方公里，占全流域面积的31．2％。黄河流域由于森林和植被破坏，农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5．85％，黄河中上游地区现有坡耕地l．4亿亩，其中25度以上坡耕地1571万亩。该地区尤其是黄河中游黄土高原地区水土流失极为严重。每年流入黄河的16亿吨泥沙，其中有87％来自黄河中游的黄土高原丘陵沟壑区。黄河流域面积为75万平方公里，水土流失面积已超过43万平方公里。
　　中国水资源短缺，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80％以上，而耕地仅占全国的36％。干旱缺水一直是北方农业发展的主要制约因素。为了克服这一制约，建立在引黄灌溉和引淮灌溉（包括支流）基础上的灌溉农业的发展一直受到高度重视。目前，黄淮海平原有效灌溉面积已达l．8亿亩，占该区耕地总面积的67．l％；黄河流域目前建有水库3200余座，总库容590亿立方米；万亩以上灌区659个，灌区面积7742万亩，占黄河流域灌溉总面积的70％左右，年引水量270亿立方米，已占黄河天然径流量的一半。灌溉农业的发展对北方旱作农区粮食的持续增产起到了关键性的作用。但是，北方灌溉农业发展的同时，也进一步加剧了水资源短缺的矛盾。黄河多年平均天然径流量为580亿立方米，扣除输沙用水量210亿立方米，可利用水量仅370亿立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水资源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黄河断流情况日益加剧，给下游的工农业生产、居民生活和生态环境都造成了重大影响。黄河灌区上游的宁蒙灌区，采用大水漫灌的方式，水资源的有效利用率只有40－55％。中国农业用水有效利用率只有30－40％，而世界发达国家达到了70－80％。近十年来，中等干旱年份每年农业缺水400多亿立方米，全国干旱受灾面积3亿多亩，粮食减产300多亿公斤。
　　近年来，节水农业的发展已受到高度重视。最近政府又作出了通过实施以粮代赈的办法，支持退耕还林、还草的决策，这些都是实施农业可持续发展战略的重要举措。
　　十、从人治走向法治
　　改革前，中国有关农业的法律和法规寥寥无几，农业发展基本处于无法可依的状况。从80年代中期开始，随着整个法制工作的推进，有关农业方面的立法有了长足的进展。1993年7月，八届全国人大常委会审议通过了《农业法》，以法律的形式，把十一届三中全会以来关于农业发展的一系列行之有效的大政方针进一步规范化、法律化。这是中国农业发展史上第一部农业大法。十五大以后，农业法制建设又步入了一个新的阶段。1998年重新修订了《土地管理法》和《村民委员会组织法》。到目前为止，已颁布实施了10多部农业法律和10多部行政法规；一大批地方性的农业法规也已制定出来。可以说，农业无法可依的状况已基本得到改变。
　　但是，总的来讲，中国农业的立法依然是滞后的。目前有关农业的立法，更多的是行政性法规，而体现平等、自愿、等价、有偿和诚实信用等市场经济原则的有关农业的民事立法还比较弱。一些急需的法律还没有制定出来，特别是保护农民权益的法律还较薄弱。规范农村市场主体、维护市场秩序方面的法律也很少。相对于农业立法而言，中国农业执法和执法监督更为薄弱。
　　从发达的市场经济国家的情况看，政府对农业的管理都通过法律手段来进行，各种经济手段和行政手段的采用都由法律加以确认，这就是严格意义上的“依法行政"。改革以来，中国过去那种主要依靠行政手段对农业进行直接管理的情况已经发生了根本的改变，越来越注重采用经济的和法律的手段来支持和保护农业，但是，对法律手段的使用还远远不够，各种经济手段大都没有以法律的形式加以确认，许多农业政策执行不执行、执行得好不好，除了作为考核干部政绩的依据外，一般都没有明确的法律责任。这样一来，许多好的政策在执行中往往走样。在向市场经济转轨的过程中，政府要从对农业微观经济活动的直接管理转向对宏观经济活动的间接管理，要从主要利用行政手段管理农业转向主要利用经济手段和法律手段来管理农业。应尽可能将涉及农业的财政、金融、价格、贮备、贸易等经济手段纳入法治化轨道，政府行政管理手段的使用也应有明确的法律授权，严格“依法行政"。在中国经济工业化、市场化、开放化程度不断提高的条件下，农业越来越成为需要国家保护的脆弱行业。确保对农业有足够的财政和信贷投入，保护农业环境、资源，保障主要农产品的总量和结构平衡，保护农业在国际贸易竞争中的地位等，都要依靠法治。
　　农民是中国最大的社会群体。这决定了农村的稳定是国家长治久安的基础。近年来，农村大规模集体越级上访事件明显增多，表明了农村存在着不稳定因素。造成农村不稳定的主要原因是，因乱收费、乱摊派、罚